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新形势下强化党内监督的重要遵循
发表时间:2017-07-05    来源:《党委中心组学习》网站编辑:单良晨字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

  ◎中共中央纪委法规室主任 马森述

 

  党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》,是深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,全面从严治党、推进标本兼治的重要制度成果,对于增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心具有重大而深远的意义。

  一、修订条例是强化党内监督的重大举措

  任何权力不受监督都可能导致腐败,古今中外,概莫能外。党的领导是中国特色社会主义的本质特征。这是历史的选择、人民的选择。我们党长期执政,具有巨大的制度优势,这一优势已不容置疑地展现在世界面前。新中国成立以来,特别是改革开放三十多年来,中国特色社会主义事业取得巨大成就,深刻改变了中国人民和中华民族的前途和命运,使我国这个世界上最大的发展中国家在短短三十多年里摆脱贫困并跃升为世界第二大经济体,创造了人类社会发展史上惊天动地的发展奇迹,使中华民族焕发出新的蓬勃生机,充分证明了我们的制度优势。同时,我们党也面临着很多风险和挑战。党的十八大强调指出,新形势下,党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的,精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前。我们党要实现历史使命,始终成为领导核心,就必须加强党的建设、强化党内监督。

  党成立九十多年来的历史和现实都证明,解决党自身存在的问题,根本还是要靠强化自我监督。我们党之所以能够历经坎坷不断修正错误、走向胜利,强有力的党内监督发挥了重要作用。邓小平同志指出:“我们党经历过多次错误,但是我们每一次都依靠党而不是离开党纠正了自己的错误。”中国共产党之所以伟大,不在于不犯错误,而是从不讳疾忌医,敢于直面问题,具有强大自我修复能力。党的执政地位决定,在党和国家各项监督制度中,党内监督是第一位的,党内监督如果缺失,其他监督必然失效。

  早在1990年,党的十三届六中全会提出制定党内监督条例的任务。2003年,《中国共产党党内监督条例(试行)》颁布实施,使党内监督工作走向规范化、制度化,对我们坚持党要管党、从严治党方针,加强党内监督,维护党的团结统一,做到立党为公、执政为民,发挥了积极作用。同时,随着形势任务发展变化,试行条例与新实践新要求不相适应的问题显现出来。一是对全面贯彻民主集中制,要求党组织和领导干部履行监督责任和义务方面的规定需要加强,特别是自上而下监督方面的规定需要加强。二是监督主体责任方面的规定需要加强,要强化监督主体和监督责任的关系,突出党委主体责任,明确规定纪委和党的工作部门的责任。三是监督内容方面的规定需要加强,要系统化,聚焦坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党,聚焦政治纪律和政治规矩,聚焦对“关键少数”的监督。四是制度执行方面的规定需要加强,制度设计出来后不能挂在墙上,说说就过去了,要一以贯之抓到底。

  我们党抓党的建设,很重要的一条经验就是不断总结长期以来形成的历史经验和成功做法,并结合新的形势任务和实践要求加以创新。因此,有必要通过修订试行条例,对近年来特别是党的十八大以来加强党内监督的理论和实践进行总结,上升为制度规定,以党内法规的形式固化下来,进一步深入推动党内监督工作。

  二、修订工作把握的原则

  修订工作坚持以党章为根本遵循,全面贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,围绕理论、思想、制度构建体系,围绕权力、责任、担当设计制度。主要把握了六项原则。

  一是领导就包含着教育、监督和管理。过去讲领导,主要是指制定路线、方针、政策和任命干部。随着认识的深化,我们认为仅有这些还不够,把干部选拔出来、任用以后,还要加强教育、监督和管理。领导就要监督,监督是职责,履行监督是责任。正是按照这样的理念,条例强调有权必有责、有责要担当,用权受监督、失责必追究,明确了党的中央组织的监督职责,党委(党组)负主体责任,书记是第一责任人,着重强调自上而下的组织监督,特别是上级一把手对下级一把手,以及一把手对班子成员的监督责任,并且在具体条文中规定了很多具体措施,把领导的责任落实落细。

  二是信任不能代替监督。党组织赋予领导干部权力,既是信任、培养,更是考验。现在有的党组织对“权力就是责任、责任就要担当”认识不深,只讲信任不讲考验,忽视了在管理监督中培养。信任就是考验。领导干部从接受权力那一刻起,就肩负着党的重托和沉甸甸的责任。职位越高权力越大、背负的信任越多,风险就越大、责任就越重,越要严格监督,考验其忠诚干净担当。党章规定,不允许有任何不接受党内外群众监督的特殊党员。信任和监督、自律和他律历来是辩证统一的,没有监督的信任就等于放任。从查处的腐败案件来看,权力不论大小,只要不受监督和制约,都有可能被滥用。条例规定“信任不能代替监督”“党内监督没有禁区、没有例外”,就是要告诫全党,党内不允许有不受制约的权力,也不允许有不受监督的特殊党员,接受监督是义务。条例把监督主体、职责、措施有机统一起来,把信任不能代替监督这个理念,体现在选人用人、制度建设和日常管理上,做到责任清晰、主体明确,制度管用、行之有效,把监督的螺丝拧得更紧,把制度的篱笆扎得更牢,从制度上保证党员干部手中的权力必须用来为人民服务,权力行使必须受到党和人民的监督,把权力关进制度的笼子。

  三是突出关键少数,抓住一把手。各级领导干部特别是主要负责人在推进党和国家事业中起着关键的作用。如果人选对了,即使制度有问题,人的因素也可以弥补一些缺陷;如果人没选好,好制度也可能执行不到位,甚至被执行歪了。所以中央反复强调要选对人、用好人,特别是要选好用好一把手。这次《准则》和《条例》都强调,加强和规范党内政治生活,加强党内监督,必须从领导干部特别是高级干部做起。《条例》在总则中明确规定,党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。其他各章规定的监督职责和制度都重点围绕一把手来设计,既通过组织和制度创新,让一把手决策、用人和个人有关事项更加公开透明;又多设置监督“探头”,注意从巡视监督、执纪审查、审计司法和信访举报等渠道发现问题线索,使之处于党组织、党员、群众监督之下。在相关条文中还要求加强对党组织主要负责人和关键岗位领导干部的监督。要求上级党组织特别是其主要负责人,对下级党组织主要负责人应当平时多过问、多提醒,发现问题及时纠正。领导班子成员发现主要负责人存在严重问题的,应当及时向其提出。党组织主要负责人个人有关事项应当在党内一定范围公开,主动接受监督。

  四是坚持问题导向,务实管用。坚持问题导向,一切从实际出发,解决实际问题,是贯彻实事求是思想路线的具体体现。问题是时代的声音,也是《条例》的靶向。长期以来,党中央高度重视党内监督,采取了一系列有力措施,取得了明显成效。同时,党内也存在一些突出矛盾和问题,主要是党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力,党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛,管党治党宽松软。习近平总书记指出,“一个时期以来党内发生的种种问题,与管党治党宽松软有密切关系。全面从严治党,必须从根本上解决主体责任缺失、监督责任缺位、管党治党宽松软的问题,把强化党内监督作为党的建设重要基础性工程,使监督的制度优势充分释放出来。”《条例》总结提炼党的十八大以来全面从严治党新实践新成果,按照党章规定和习近平总书记系列重要讲话要求,在第五条中规定了八项监督内容。这八项内容聚焦现阶段亟须解决的突出问题,坚持有什么问题就解决什么问题。同时,与党章规定的党员八项义务和党员领导干部应当具备的六项基本条件一脉相承,与《关于新形势下党内政治生活的若干准则》提出的加强和规范党内政治生活十二个方面的目标要求协调配套。在监督制度的设计上,针对监督弱化虚化,不愿监督、不敢监督的问题,着眼于形成有效发现问题、纠正偏差的体制机制,兼顾必要性和可行性,紧贴实践提出了更多具体招数,也就是习近平总书记强调的“探头”,力求务实管用,增强针对性和可行性。

  五是坚持惩前毖后、治病救人,把纪律挺在前面。惩前毖后、治病救人是我们党在延安时期就确立的重要政策,是我们党一以贯之的管党治党重要方针。党的十八大以来,不仅纪律审查工作,加强党的建设、全面从严治党各方面工作都坚持了这一方针。王岐山同志指出,加强党的领导,全面从严治党,把纪律和规矩挺在前面、抓早抓小就是治本,也是最好的预防。严管就是厚爱,这是辩证统一的,加强日常监督管理,是对干部最大的厚爱,也是惩前毖后、治病救人原则的体现。《条例》的很多规定,包括党内监督必须把纪律挺在前面,运用监督执纪“四种形态”,加强对领导干部的日常管理监督,抓早抓小、防微杜渐等,实际上就是惩前毖后、治病救人原则的体现。落实这一原则,对党委来说,就要扛起全面从严治党主体责任,把功夫下在平时,加强日常管理监督,使党员干部时时处处受到纪律严格约束。对纪委来说,要找准在全面从严治党中的职责定位,强化监督执纪问责,加强对遵守党章、执行党纪情况的监督检查,严肃查处违反党章党规党纪的行为。对党的领导干部特别是主要负责人来说,要本着对党的事业和党的干部负责的态度,经常开展批评和自我批评,敢于、善于运用“四种形态”,以担当落实责任,以行动诠释忠诚,把全面从严治党做深做细做实。

  六是实践探索在前,总结提炼在后。《条例》总结党的十八大以来经过实践探索证明行之有效的一些新经验、新做法,提炼成管用的实招,增强制度的实效性。比如,对十八大以来突出强调的报告制度作了进一步完善,要求领导干部既要按规定如实报告个人有关事项,又要及时报告个人及家庭重大情况,事先请示报告离开岗位或者工作所在地等。再比如,对巡视制度作了深化,把中央关于巡视工作最新的精神写入《条例》。又比如,总结监督执纪工作的有效方法,第一次把“四种形态”写入党内法规。还比如,必须严格遵守党的政治纪律和政治规矩,党委(党组)在党内监督中负主体责任,坚持党内谈话制度,认真开展提醒谈话、诫勉谈话等要求,都是对实践探索的总结提炼,将实践中行之有效的做法措施上升为制度规定。

  三、系统构建党内监督体系,把监督责任落到实处

  条例分别对党的中央组织、党委(党组)、纪委、党的工作部门、党的基层组织和党员的监督职责以及相应监督措施等作出规定。

  中央作表率,第一次用专章规定党的中央组织监督职责。这次修订首先规定党的中央组织的监督,明确党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内监督工作。要求中央委员会监督中央政治局的工作,部署加强党内监督的重大任务;中央政治局、中央政治局常务委员会通过听取工作汇报、加强监督检查、一届任期内实现中央巡视全覆盖等方式履行监督职责,开展监督。规定中央委员会成员必须严格遵守政治纪律和政治规矩,中央政治局委员应当严格执行中央八项规定,如实向党中央报告个人重要事项等,接受监督。这些规定,充分体现党中央和中央领导同志加强党内监督的决心、勇气和以身作则、以上率下的担当精神,对于加强党中央的集中统一领导,提高监督工作实效具有十分重要的意义。

  抓住“牛鼻子”,强化党委(党组)主体责任。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央紧扣责任管党治党,牢牢抓住主体责任这个“牛鼻子”。《条例》在第三章党委(党组)的监督中明确“党委(党组)在党内监督中负主体责任,书记是第一责任人,党委常委会委员(党组成员)和党委委员在职责范围内履行监督职责”。在党的组织体系中,党委(党组)处于承上启下的中枢地位;在党内监督体系中,最关键的是党委(党组)监督。党委(党组)要任命干部,更要监督干部。《条例》围绕落实党委(党组)在党内监督中的主体责任,从加强日常管理监督、巡视监督、严肃组织生活、党内谈话、考察考核、述责述廉、个人重要事项报告、重大事项干预记录等方面明确监督制度和措施。同时,考虑到党委(党组)的主体责任,不可能仅有书记、副书记等少数党委(党组)领导同志事无巨细具体承担,党的工作部门是党委(党组)主体责任在不同领域的载体和抓手,在各自领域承担着管党治党的重要责任,是党委(党组)主体责任的当然分担者,为此,《条例》明确规定了党的工作部门的监督职责,要求既加强对本部门本单位的内部监督,又强化对本系统的日常监督。出现问题要及时了解处置,不能都等着党委、纪委去处理。

  从“专门”到“专责”,准确把握纪委在党内监督中的职责定位。试行《条例》规定,党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关。《条例》规定“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关,履行监督执纪问责职责”。这是在全面从严治党条件下,对纪委职责的高度凝练和准确定位。《条例》将“专门”改为“专责”,反映了实践的发展和认识的深化,体现了权力与责任的统一,突出的是责任,凸显的是政治责任和使命担当。《条例》规定了纪委在党内监督中的地位作用、职责任务和工作制度,为纪委履行监督职责、强化监督执纪问责提供了重要遵循。按照党章规定和《条例》要求,监督是纪委的首要职责,执纪是纪委履职的重要手段,问责是监督执纪的保证。监督执纪问责虽然只有六个字,但内涵丰富、定位准确、内容聚焦。这是十八大以来不断深化思想认识的结果,也是能够取得党风廉政建设和反腐败斗争新成效的原因所在。《条例》围绕严明政治纪律和政治规矩、派驻监督、把好干部选拔任用党风廉政意见回复关、约谈函询、执纪审查、加强对纪律检查机关的监督等方面明确了纪委的监督制度和措施,为履行好“专责”提供了指引。

  党内监督是全党的任务,任何组织和任何党员都不能置身事外。《条例》第五章规定了党的基层组织和党员的监督。党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒,是党的全部工作和战斗力的基础。党的基层组织承担着对党员进行直接教育、管理、监督和服务的职能,在监督党员履行义务和保障党员权利不受侵犯方面具有不可替代的重要作用。《条例》要求党的基层组织监督党员切实履行义务,维护和执行党的纪律,定期向上级党组织反映情况、提出意见建议等。党员是构成党的有机体的细胞,党的先进性要通过一个个共产党员的具体行动加以体现。党员的民主监督不仅是权利,更是不容推卸的义务,是对党应尽的责任。全体党员必须树立主人翁意识,不做被动者、旁观者,积极履行党员民主监督责任。要在党言党、在党忧党、在党为党。《条例》明确要求党员应当以高度负责的态度,行使党员权利,加强对党的领导干部的民主监督。

  四、党内监督和外部监督相结合,形成监督合力

  党内监督如果不同有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来,就不能形成监督合力。只有把党内监督与外部监督协调起来,以党内监督带动其他监督、完善监督体系,才能为全面从严治党提供有力制度保障,推进国家治理体系和治理能力现代化。各级领导干部要主动接受各方面监督,这既是一种胸怀,也是一种自信。

  第一,各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督。党内监督和党外监督的根本出发点都是为了维护党和人民的根本利益,二者目标一致。要支持和保证国家机关各司其职、各负其责,严格按照宪法和法律规定的任务、方式和程序、措施开展监督,促进不同监督主体的统筹协调,实现监督的有序衔接,实现党的自我监督和外部监督相结合。

  第二,加强党内监督和党外监督主体在执纪执法上的协调配合。加强对党组织和党员干部的监督,要把纪律挺在前面,各执纪执法监督主体既要各司其职、分工协作,又要配套联动、相得益彰,推动形成完善的党内监督体系和严密的法治监督体系。

  第三,重视民主党派和无党派人士的监督。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。中国共产党同各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共。各级党组织应当支持民主党派履行监督职能,重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议,完善知情、沟通、反馈、落实等机制,鼓励党外人士讲真话、进诤言。

  第四,自觉接受社会监督,加强舆论监督。社会监督和舆论监督是党外监督的重要形式,也是完善中国特色社会主义监督体系的必要环节。《条例》对各级党组织和党的领导干部认真对待、自觉接受社会监督,新闻媒体加强舆论监督等提出了明确要求。要自觉接受群众监督,畅通信访举报渠道,对违规违纪问题严肃处理,及时回应人民群众关切;要充分发挥新闻媒体的舆论监督作用,坚持党性和人民性相统一,坚持正确导向,倾听人民呼声,直面存在的问题,通过对典型案例进行曝光剖析,发挥警示作用,为全面从严治党营造良好舆论氛围。

  五、制度的生命力在于执行,加强党内监督重在落实条例要求

  制度的生命力在于执行。有了好的制度如果不抓落实,只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里,制度就会成为“稻草人”“纸老虎”。《条例》是新形势下加强党内监督的顶层设计,是规范当前和今后一个时期党内监督的基本法规,必须抓好贯彻执行,使其成为规范各级党组织和广大党员、干部行为的硬约束。

  一是各级党组织要以眼里不揉沙子的认真劲,以踏石留印、抓铁有痕的决心,一级抓一级,层层抓落实。习近平总书记强调,“党要管党、从严治党,靠什么管,凭什么治?就要靠严明纪律”。“严明”二字强调的就是提高执行力,要说到做到,执纪必严,违纪必究。各级党组织都要按照《条例》的规定,把自己摆进去,把监督职责切实抓在手里、扛在肩上,种好自己的责任田。

  二是各级领导干部要切实发挥表率作用。打铁还需自身硬,要从我做起,主动接受监督,要求别人做到的,自己首先要做到,手电筒要对着自己照,而不能只对着下级说事。同时,要敢于亮剑、勇于担当,要对照监督内容的要求,对于党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党责任落实不到位的,不能有效贯彻党的理论和路线方针政策、给党和人民事业造成损害的,落实中央八项规定精神不力、“四风”问题仍然突出的,以及对党内监督中发现的问题整改落实不到位的,都要严肃追责。

  三是要严格按照条例规定,抓好整改和保障。《条例》第七章就分类处置、整改落实、责任追究、监督者和监督对象的权利保障等作出规定。抓分类处置,夯实党内监督的基础。对于党内监督工作中发现的问题和线索,要如实记录,及时了解核实,按照管理权限和相关规定作出相应处理。抓整改落实,维护党内监督的严肃性。整改不到位,监督效果就会大打折扣。要做到“条条要整改、件件有着落”,整改结果要及时向上级党组织报告,必要时向下级党组织和党员通报,并向社会公开,接受监督。对于上级党组织交办以及巡视等移交的违纪问题线索,要高度重视,及时依规依纪严肃认真处理,并在3个月内反馈办理情况。抓责任追究,以追责促落实。动员千遍,不如问责一次。党委、纪委要加强监督检查,跟踪了解整改落实情况,对不履行或者不正确履行党内监督职责、纠错整改不力,依照党纪处分条例、问责条例等规定严肃处理。抓权利保障,切实保障监督者和监督对象的正当权利,鼓励和支持积极行使监督权利,同时防止监督权利的滥用。

  全面从严治党永远在路上,必须以持之以恒的决心和行动强化党的自我监督。我们要不忘初心、继续前进,坚持以党章为根本遵循,以习近平总书记系列重要讲话精神为指导,认真贯彻执行条例,不断增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,促进全面从严治党,厚植党的执政基础,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

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