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健全公共文化服务财政保障机制的重大举措
发表时间:2020-09-23    来源:《时事报告》2020/09网站编辑:单良晨字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]

◎白景明  苏京春

  近年来,央地权责重新划分在多个领域推开,公共文化成为重要领域之一。为确保财政公共文化投入水平与我国经济社会发展阶段相适应,清晰界定公共文化领域中央和地方财政事权与支出责任,2020年6月,国务院办公厅印发了《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(以下简称《方案》)。《方案》明确了改革的总体要求、主要内容和配套措施,解决了困扰我国公共文化财政保障的主要难题,理顺了公共文化领域中央与地方的财政关系。

央地权责划分新进展

  财政事权,指一级政府应当承担、运用财政资金提供基本公共服务的职责和任务。支出责任,指政府履行财政事权的支出义务和保障。中央与地方财政事权和支出责任划分改革是建立科学规范的政府间财政关系的核心内容,也是政府有效提供基本公共服务的前提条件。我国有14亿多人,若实行与发达经济体类似的基本公共服务均等化福利制度,必须更加审慎研究顶层设计和路径,才不致落入“福利陷阱”型财政危机。

  基本公共服务包括公共教育、公共卫生、公共文化等数十项,国家此前未明确规定哪些属于中央与地方共同财政事权,中央财政几乎介入所有基本公共服务供给,专项资金因而散、乱、多。直到2019年1月1日起实施《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》,坚持“以人民为中心”,明确把义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障等8大类18项涉及民生保障最关键问题的基本公共服务暂定  为中央与地方共同财政事权,为推动后续改革奠定了基础。

  此次在公共文化领域,《方案》坚持保障标准合理适度、中央要按区域差别化分担支出责任等原则,采取积极稳妥的方式推进,中央的转移支付有了清晰的着力点,集中财力办大事。

五项事权三种类型

  准确界定公共文化领域财政事权是健全公共文化服务财政保障机制的起点。关于公共文化投入问题争论已久,主要原因就是公共文化领域财政事权界定不统一。《方案》明确指出,公共文化领域财政事权包括基本公共文化服务事权、文化艺术创作扶持事权、文化遗产保护传承事权、文化交流事权、能力建设事权五个方面,涵盖了中央财政事权、中央与地方共同财政事权及地方财政事权三种类型。

  这样的财政事权划分,体现了我国财政体制中央统一领导、地方分级管理的特征,跨区域战略性事权被划为中央事权,绝大部分基本公共服务事权划分为中央与地方共同财政事权,区域性和自主选择性事权划分为地方财政事权。比如,若文化生态保护区保护列为中央财政事权,中央进行支出发放会出现信息不完备和不对称型支出;若列为地方财政事权,又可能出现支出标准不同、各地差距过大和发放不及时等情况;但若列为财政共同事权,则可以调动中央和地方的积极性,真正做到管理有效,服务及时。

  事权划分是支出责任划分的前置条件,支出责任划分的原则是谁承担事权谁出钱。据此,在公共文化领域财政事权划分基础上,《方案》对我国公共文化领域内中央和地方的支出责任作了明确规定:首先,确认为中央财政事权的,均由中央承担支出责任。其次,确认为中央与地方共同财政事权的,除文化艺术创作扶持事权和文化交流事权所含的两个方面,明确规定由中央与地方按照相关职责分工分别承担支出责任之外,其他均由中央与地方共同承担支出责任。最后,确认为地方财政事权的,均由地方承担支出责任。比如,日常生活中,老百姓能看到一些政府开展的公益性文化活动、展览、文艺创作演出等,对这类文艺创作扶持,《方案》明确了谁组织实施的事项谁掏钱。

充分考虑基本公共文化服务均等化

  基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务,社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益,而推进基本公共服务均等化,是实现人人共享社会发展成果的必然选择。当前,通过实现基本公共服务均等化,让人民共享改革发展成果,是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平的迫切需要。

  《方案》在基本公共文化服务事权方面的安排,尤其是关于基层公共文化设施免费或低收费开放的相关规定,突出反映了党中央托底基本公共服务的民生保障原则。同时也表明,财政事权与支出责任的划分要力争基本公共服务受益范围最大化,兼顾政府履职与提升效率。

  本次改革在支出责任方面充分考虑了基本公共服务均等化。比如,在众多公共文化领域中,跟老百姓关系最密切的是基层公共文化设施,即博物馆、纪念馆、公共图书馆、美术馆、文化馆等免费开放的场所。《方案》确定这些免费开放设施所需经费由中央与地方分档按比例分担。简言之,经济越发达、财力越雄厚的地方,承担更多经费支出;反之则由中央多掏钱。比如,北京和上海两个直辖市,这笔经费中央只分担10%,而对新疆、内蒙古、云南、

  西藏等12个省份,80%的经费由中央财政买单。划入第一档的主要是少数民族自治区和西部欠发达地区的12个省(自治区、直辖市);划入第二档的主要是东北、海南以及中部一般发展水平地区的10个省;划入第三档的主要是辽宁、福建、山东等中等发展水平地区;划入第四档的主要是计划单列市、天津以及苏浙广等发达地区;划入第五档的是北京和上海这两个超级大都市。

  在这5个档次中,中央财政分担比例分别是80%、60%、50%、30%和10%,这体现了对发达地区的分担比例累进递减的原则,表明该项中央与地方共同财政事权资金分担力求体现横向均衡以缩减区域公共服务水平差距。实际上意味着,在中国特色社会主义进入新时代条件下,中央与地方财政关系改革要主动化解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

  (作者分别为中国财政科学研究院原副院长、中国财政科学研究院副研究员)

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