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我国宪法修改的主要内容及其重大历史意义
发表时间:2018-08-14    来源:《时事报告》网站编辑:单良晨字体[大] [中] [小] [打印]  [关闭]
宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现。本次对宪法进行修改,也是使宪法适应国家治理的新形势新任务,夯实党依宪执政的制度基础的重大战略举措。

◎全国人大常委会副秘书长、机关党组副书记 信春鹰

 

  2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议高票通过了宪法修正案,完成了宪法修改的重大历史任务,实现了我国宪法的又一次与时俱进。修改后的宪法,更好地体现了全党和全体人民的意志,更好地展示了中国特色社会主义制度的优势,更好地适应了推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,必将更有力地动员和组织全国各族人民为夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利而奋斗。

  宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现。1940年,毛泽东同志在《新民主主义论》中指出,“在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法”。1954年又指出,“一个团体要有一个章程,一个国家也要有一个章程,宪法就是一个总章程,是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式,把人民民主和社会主义原则固定下来,使全国人民有一条清楚的轨道,使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走,就可以提高全国人民的积极性”。习近平总书记强调,“宪法是国家的根本法,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。我们必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式,不断把法治中国建设推向前进”。

  回顾我国宪法的历次修正,都是在中国特色社会主义建设和改革事业发展的关键节点上,在维护宪法稳定性的前提下,对重大宪法制度进行完善。本次对宪法进行修改,也是使宪法适应国家治理的新形势新任务,夯实党依宪执政的制度基础的重大战略举措。

  一、宪法修改的必要性和必然性

  宪法是现代国家治理的重要法律形式。世界上所有的国家都有自己的宪法,不同历史文化和发展道路的国家宪法的内容有所不同。我国宪法以国家根本法的形式,确认了中国共产党领导中国人民进行革命、建设、改革的伟大斗争和根本成就,确立了工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家的国体和人民代表大会制度的政体,确定了国家的根本任务、领导核心、指导思想、发展道路、奋斗目标,规定了公民的基本权利和义务,规定了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,规定了社会主义法治原则、民主集中制原则、尊重和保障人权原则,等等,反映了我国各族人民共同意志和根本利益。改革开放40年来的历程充分证明,现行宪法有力坚持了中国共产党领导,有力保障了人民当家作主,有力促进了改革开放和社会主义现代化建设,有力推动了社会主义法治国家建设进程,有力促进了人权事业发展,有力维护了国家统一、民族团结、社会和谐稳定,是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法,是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法,是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法治保障。我国宪法确立的一系列制度、原则和规则,确定的一系列大政方针,具有显著优势、坚实基础、强大生命力,必须长期坚持、全面贯彻。

  宪法也必须随着时代的发展而发展,必须不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出新规范,保持旺盛的生命力。我国现行宪法自1982年通过后,这次宪法修改之前,根据我国改革开放和社会主义现代化建设的实践和发展,于1988年、1993年、1999年、2004年先后4次对个别条款和部分内容作了必要的,也是十分重要的修改,共通过31条修正案。

  二、对前四次宪法修改主要内容的回顾

  1988年宪法修正案共两条。一是在宪法第11条增加了有关私营经济的地位和权利保护的内容,二是在宪法第10条增加了土地的使用权可以依照法律的规定转让的内容。到1988年,改革开放已经进行了10年,这10年中变化最大的领域是农村。根据1982年宪法的规定,全国农村普遍恢复了乡、民族乡、镇的建制,家庭联产承包责任制迅速推开,人民公社制度已经完成了自己的历史使命。农村经济体制的改革和城市市场经济改革也催生了大量的城乡私营经济,私营经济的法律地位急需宪法明确,为相关法律制度建设提供依据。增加土地的使用权可以依照法律的规定转让的内容,适应了改革开放不断深入对土地使用权的迫切需求。这两条重大修改,极大地解放了生产力,发展了社会主义市场经济所需要的生产关系。

  1993年宪法修正案共9条。主要是在宪法序言第7自然段增加规定国家根本任务,明确了国家所处的历史阶段,完善了国家指导思想,明确国家坚持改革开放,完整表述了党在新时期的基本路线;把宪法第7条“国营经济”修改为“国有经济”,为国有经济所有权和经营权适当分离提供了宪法依据;第8条增加了农村家庭联产承包为主的责任制的内容;将第15条中“国家实行计划经济”修改为“国家实行社会主义市场经济”;修改了第16条关于国营企业自主经营权的规定和第17条关于集体经济组织独立进行经济活动的自主权的表述,体现了党的十四大报告对改革开放和现代化建设的重大决策,表明中国特色社会主义制度的发展进入新的历史时期。

  1999年宪法修正案共6条。主要是在序言第7自然段国家指导思想部分增加了“邓小平理论”的表述, 在国家根本任务中增加了发展社会主义市场经济的内容,第5条增加了“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”,第6条关于国家经济制度和分配制度的修改,第8条关于农村集体经济组织的完善,第11条关于个体和私营经济的地位和权利保护,等等。这个宪法修正案是在改革开放21年后产生的,它总结和体现了改革开放的实践所证明的理论和制度成果,为中国特色社会主义事业的进一步发展提供了广阔的制度空间。

  2004年宪法修正案共14条。主要是在序言第7自然段增加了“三个代表”重要思想,第10自然段增加了统一战线内涵的表述,第10条规定了国家为了公共利益的需要征用土地给予补偿,第11条强化了对个体经济、私营经济的合法的权利和利益的保护,第13条强化了对公民私有财产的保护,第14条明确“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,第33条增加规定“国家尊重和保障人权”,第67条增加了全国人大常委会决定紧急状态的权力,第80条增加了国家主席宣布进入紧急状态的权力,等等。和前三个宪法修正案相比,2004年宪法修正案回应了自1993年以来国家指导思想和宪法制度发展的新需求,条文最多,内容最为丰富。

  实践证明,我国宪法的历次修改,都是在国家建设和改革的关键时刻,对宪法制度中的关键问题进行修改,以确保宪法以根本法的形式保障并不断推进中国特色社会主义事业顺利发展。从宪法前4次修改,可以清晰地看出宪法的修改如何推动了相关领域法律制度和实践发展,推动中国特色社会主义事业不断进步。正如习近平总书记所说:“时间越久远,事业越发展,我们就越加感受到宪法的力量。”

  三、本次宪法修改的根本原则和总体要求

  本次宪法修改距上一次宪法修改已经14年。在这14年中,中国特色社会主义事业有了长足发展,特别是党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央团结带领全国各族人民,统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局,推进党的建设新的伟大工程,形成一系列治国理政新理念新思想新战略,推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革,中国特色社会主义进入新时代。党的十九大在新的历史起点上对新时代坚持和发展中国特色社会主义作出重大战略部署,提出了一系列重大政治论断,确立了习近平新时代中国特色社会主义思想在全党的指导地位,确定了新的奋斗目标。在新的历史条件下,面对新的历史任务,对宪法进行必要的修改,对党和国家事业发展具有重大指导和引领意义。

  本次宪法修改的根本原则和总体要求如下。

  一是宪法修改必须在党中央集中统一领导下进行,这是我国宪法修改的根本原则。中国共产党是执政党,宪法本身的政治属性决定了宪法修改工作必须坚持党中央集中统一领导。我国宪法的制定和历次修改都是在党中央直接领导下进行的。例如,1953年,党中央决定制定中华人民共和国宪法,毛泽东同志担任宪法起草委员会主席,亲自主持起草新中国第一部宪法草案。1982年宪法修改工作是邓小平同志提出的,他在1980年8月中央政治局扩大会议上提出,中央正在考虑进行的重大改革,第一项就是将向全国人大提出修改宪法的建议。1980年9月,根据党中央的建议成立了宪法修改委员会。1982年宪法后的4次修改,都是先由党中央向全国人大常委会提出修宪建议,再由全国人大常委会审议后,形成议案,再提交大会审议通过。这已经形成了符合宪法精神、行之有效的修宪工作程序和机制,是我国的宪法惯例。

  本次修宪由党中央决定启动。2017年9月29日,习近平总书记主持召开中央政治局会议,决定启动宪法修改工作,并成立宪法修改小组,在中央政治局常委会领导下开展工作。习近平总书记强调,宪法修改是事关全局的重大政治活动,也是影响深远的重大立法活动,必须坚持党中央集中统一领导,坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路和中国特色社会主义法治道路,注重从政治上、大局上、战略上分析问题,注重从宪法发展的客观规律和内在要求上思考问题。2018年1月18日至19日,党的十九届二中全会专门讨论宪法修改问题,习近平总书记就党中央决定修宪的基本考虑,关于修改宪法的总体要求和原则以及中央修宪建议(草案)稿的形成过程作了说明,提出了要求。全会通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。

  二是充分发扬民主,广泛听取意见,凝聚全社会共识。宪法修改是一项事关全局的重大政治活动,也是一项影响深远的重大立法活动,既要充分发扬党内民主,在党内形成统一意志,也要在履行法定程序过程中充分发扬人民民主,凝聚各方面共识。这次修改宪法,自始至终坚持充分发扬民主,广泛听取意见。在党中央提出建议阶段,党中央向各地区各部门征求了两轮意见,首轮征求意见各地区各部门共提出2639条修改意见,第二轮就党中央提出的修宪建议草案稿征求意见,反馈的意见有230条。习近平总书记主持党外人士座谈会听取意见,根据党中央安排,修宪小组组长张德江同志召开座谈会,听取中央和国家机关、各省区市人大、智库和专家学者等各方面的意见。十九届二中全会通过中央建议后,中央将修宪建议提交全国人大常委会,全国人大常委会专门加开了一次常委会,审议中央修宪建议。经过常委会组成人员的审议,形成了宪法修正案(草案),提请第十三届全国人民代表大会第一次会议审议。大会审议中,共有2473名代表发言,其中47名代表提出29条具体意见。根据代表的审议意见,修正案草案中又增加了一项内容,即将宪法第70条中规定的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。无论是党的十九届二中全会讨论,还是大会审议修正案草案,宪法修改的内容都取得了高度共识。

  三是修改宪法的整个过程严格依法按程序。党的中央全会专门召开会议讨论修宪问题,在我党的历史上是第一次。这也是为了和全国人大会议制度相衔接。全国人大议事规则规定,全国人大常委会要在全国人大会议举行的一个月前,将准备提请会议审议的法律草案发给代表。常委会向大会提请宪法修正案也要符合一个月前发给代表的规定。同时,党中央关于加强党对立法工作领导的文件要求,党中央向全国人大常委会提出修宪建议要经过党的中央委员会讨论通过。为了符合这两个规定,党中央决定在2018年1月加开一次中央全会,专门讨论修宪问题,既体现了党中央对修宪的高度重视,也体现了党中央严格依法办事。2018年1月29日至30日,全国人大常委会专门加开一次常委会会议,审议党中央提出的修宪建议,形成宪法修正案(草案),并决定向代表大会提请审议宪法修正案。宪法第64条规定,宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。宪法修正案的形成、审议、表决,严格依照宪法和法律规定的程序。

  四是维护宪法的稳定性、权威性,对宪法作部分修改,不作大改,只对非改不可的内容进行必要的、适当的修改。党中央在研究宪法修改过程中,第一轮征求意见有118个单位提出2639条修改意见,合并同类意见也有几百条,经过宪法修改小组认真研究和考虑,最后提出来的修改建议是21条。有些修改意见和建议,党章、党的全国代表大会文件、中央全会文件、党中央和国务院文件、有关法律法规已经明确规定和全面阐述的,就不再在宪法修正案中表述。有些修改意见和建议,将来可以通过制定和修改有关法律、行政法规来解决,也可以通过宪法解释进一步明确。有些修改意见和建议,则需要深化相关领域改革经过实践检验后,确实需要上升为宪法规范的,再考虑完善宪法有关规定。

  四、本次宪法修改的主要内容  

  宪法修正案共21条,包括12个方面。(1)确立科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位。(2)调整充实中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容。(3)完善依法治国和宪法实施举措。(4)充实完善我国革命和建设发展历程的内容。(5)充实完善爱国统一战线和民族关系的内容。(6)充实和平外交政策方面的内容。(7)充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容。(8)增加倡导社会主义核心价值观的内容。(9)修改国家主席任职方面的有关规定。(10 )增加设区的市制定地方性法规的规定。(11)增加有关监察委员会的各项规定。(12)修改全国人大专门委员会的有关规定。

  宪法修正案是一个整体,它全面体现了自上一次修宪以来党和人民在中国特色社会主义建设和改革实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新的成果,体现了党依宪执政、依宪治国的理念,其核心要义和精神实质主要体现在以下方面。

  第一,确立习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位。习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化最新成果,是党和人民实践经验和集体智慧的结晶,是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分,是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南,是党的十八大以来党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革的根本理论指引。把习近平新时代中国特色社会主义思想载入宪法,使其同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观一起,确立其在国家政治和社会生活中的指导地位,反映了全国各族人民的共同意愿,体现了党的主张和人民意志的统一,明确了全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的共同思想基础。

  第二,调整充实中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容,确保宪法确立的国家根本任务、发展道路、奋斗目标得到全面贯彻,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,是对中国特色社会主义事业总体布局的丰富和完善。把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴,是党的十九大确立的奋斗目标。把这个宏伟目标载入宪法序言,有利于引领全党全国人民把握规律、科学布局,在新时代不断开创党和国家事业发展新局面,齐心协力为实现中华民族伟大复兴的中国梦而不懈奋斗。

  第三,完善依法治国和宪法实施举措,将宪法序言“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”,在宪法层面体现了依法治国理念的新内涵。在第27条增加规定:“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。”十二届全国人大常委会2015年7月通过关于实行宪法宣誓制度的决定,以立法方式确立了我国宪法宣誓制度。宪法宣誓制度实行以来,各地区、各部门、各方面认真贯彻落实法律规定,依法开展宪法宣誓活动已经成为尊重宪法、尊重人民主体地位的重要实践。修改后的宪法宣誓誓词共75个字,精炼地表达了国家工作人员忠于宪法,维护宪法权威,履行法定职责,忠于祖国,忠于人民,恪尽职守,廉洁奉公,接受人民监督的义务。将宪法第70条关于专门委员会的规定中的“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”,在法律委员会继续行使统一审议法律草案工作的基础上,推进合宪性审查工作。这是全国人大及其常委会加强宪法实施和监督的重大举措,宪法实施和监督工作进入新阶段。

  第四,充实完善我国革命和建设发展历程的内容,完整表达党领导人民团结奋斗的光辉历程。将宪法序言第10自然段“在长期的革命和建设过程中”修改为“在长期的革命、建设、改革过程中”,第12自然段“中国革命和建设的成就是同世界人民的支持分不开的”修改为“中国革命、建设、改革的成就是同世界人民的支持分不开的”。增加“改革 ”两个字,意义重大。自1978年开始的改革开放,到今年已经40年。这场改革复杂、深刻、持久,取得了举世瞩目的成就。在一定意义上,我国宪法就是一部以改革开放为历史背景的宪法。它诞生于改革开放之初,适应改革开放不断深化的需要与时俱进,推动社会各个领域发生了翻天覆地的变化:从“以阶级斗争为纲”到以经济建设为中心,从计划经济到社会主义市场经济,从农业社会到工业社会和信息社会,从闭关锁国到全面开放,人民生活从贫穷落后到全面小康。习近平总书记指出:“改革开放是我们党在新的时代条件下带领人民进行的新的伟大革命,是当代中国最鲜明的特色,也是我们党最鲜明的旗帜。”40年来,我们靠改革开放振奋人心、统一思想、凝聚力量,激发全体人民的创造精神和活力,实现经济社会快速发展,在与资本主义的竞争中赢得比较优势。面对未来,要破解发展面临的各种难题,化解来自各方面的风险和挑战,更好发挥中国特色社会主义制度优势,推动经济社会持续健康发展,仍然需要深化改革开放。

  第五,增加中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征的规定。我国宪法序言已确定了中国共产党的领导地位,以历史叙事证明中国共产党的领导是历史的选择、人民的选择。现在把党的领导写进宪法总纲规定国家根本制度的条款,把党的领导和社会主义制度内在统一起来,把党的执政规律和中国特色社会主义建设规律内在统一起来。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。我们说的依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律的规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。我们讲依宪治国、依宪执政,不是要否定和放弃党的领导,而是强调党领导人民制定宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动。我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果,反映了在历史和人民选择中形成的党的领导地位。

  第六,修改第79条关于国家主席任职期限方面的规定。这是在全面总结党和国家长期历史经验的基础上,从全局和战略高度完善党和国家领导体制的重大举措,体现了中国特色社会主义政治优势和制度优势。党章对党的中央委员会总书记、党的中央军事委员会主席,宪法对中华人民共和国中央军事委员会主席,都没有规定连续任职不得超过两届。在修改宪法征求意见的过程中,各地各方面普遍认为,宪法对国家主席的相关规定也采取上述做法,体现了我们国家政治体制的优势,是非常必要的、重要的。

  新中国成立以来,党中央、国家、军队的最高领导职务有不同的规定,也有不同的做法。“三位一体”是我们党从长期实践中探索和总结出来的治国理政成功经验。新中国成立之后10年和最近25年的实践充分证明,实行党和国家“三位一体”的领导体制,有利于加强和改善党对国家和社会的领导,有利于保证国家政权机关协调运转和国家体制机制有效运行,有利于组织和推进国家各项事业。邓小平同志曾经指出:“社会主义国家有个最大的优越性,就是干一件事情,一下决心,一做出决议,就立即执行,不受牵扯。” 江泽民同志2004年9月曾经说过:“党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式,对我们这样一个大党、大国来说,不仅是必要的,而且是最妥当的办法。”这样修改,有利于维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,有利于保证党和国家长治久安。

  第七,增加有关监察委员会的各项规定。本次宪法修改的21条修正案,有11条和国家监察体制改革相关。深化国家监察体制改革是一项事关全局的重大政治体制、监督体制改革,是强化党和国家自我监督的重大决策部署。宪法修正案在宪法第三章国家机构第六节后增加一节,专门就监察委员会作出规定,以宪法的形式明确国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、监督方式、领导体制、工作机制等,为监察委员会行使职权提供了宪法依据。在宪法其他相关部分增加有关监察委员会的各项规定。这些规定,体现了中国特色社会主义政治发展道路和法治发展道路的一致性,为监察委员会履职尽责提供了依据和遵循,是国家治理体系的重大完善,也是国家治理能力现代化的重大进步。

  五、我国宪法发展的历史经验和重要意义  

  回顾我国宪法发展的历程,有一条清晰的脉络,这就是我国宪法作为治国安邦的总章程,在保持根本性、权威性、稳定性的同时,根据建设、改革和发展的需要,不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出新规范,从而保持旺盛的生命力和凝聚力。这次宪法修改在中国特色社会主义进入新时代的历史背景下,站在健全完善党和国家领导制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,完善了党和国家的领导体制,完善了人民代表大会制度,完善了统一战线制度,建立健全了国家监察制度,等等,重大历史意义非同寻常。

  第一,为在国家政治和社会生活中贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想提供了宪法保障。改革开放以来,我们党治国理政的一条成功经验就是通过修改宪法把党的指导思想确立为国家的指导思想,实现党的主张、人民意志、依法治国的高度统一,这对于党和国家事业发展至关重要。习近平新时代中国特色社会主义思想已经成为全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。

  第二,为全面贯彻实施宪法确立的国家根本任务、发展道路、奋斗目标提供了宪法保障。我国宪法以国家根本法的形式,确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。

  第三,为确保党的长期执政和国家长治久安提供了宪法保障。中国共产党是执政党,是国家的最高政治领导力量。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。把党的领导载入宪法,从社会主义制度的本质属性角度对坚持和加强党的全面领导进行规定,有利于在全体人民中强化党的领导意识,有效把党的领导落实到国家工作全过程和各方面,确保党和国家事业始终沿着正确方向前进。

  第四,为进一步推进全面依法治国提供了宪法保障。宪法是党领导人民制定的,是党的主张和人民意志的高度统一,是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本依据。以宪法为准绳,才能建设完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系和有力的法治保障体系,不断深化依法治国实践。

  第五,为支持和保障人民当家作主提供了宪法保障。宪法修改完善国家立法体制,增加设区的市制定地方性法规的规定,赋予设区的市地方立法权,从国家根本法层面扩大了地方立法的主体和权限范围,是社会主义民主制度化法律化的重要发展。这些修改都是保证党和国家事业长治久安的顶层设计和制度安排,必将为新时代坚持和发展中国特色社会主义、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力宪法保障。进一步健全了人民当家作主的制度体系,强化了人民主体地位,促进了社会主义民主制度化法律化,推动了人民代表大会制度的完善。

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